Вернуться к обычному виду





Мгновенные сообщения XMPP

Информационные материалы и издания просветительских организаций

Скачать полный текст статьи на свой компьютер можно на странице Каталог статей

25.03.2010

Социальное партнерство в реализации национальных проектов

Социальное партнерство в реализации национальных проектов

В.А. Михеев,

д.и.н., профессор РАГС при Президенте РФ

Прошло три года с начала разработки и осуществления приоритетных национальных проектов в образовании, здравоохранении, аграрно-промыш-ленном комплексе, в строительстве доступного жилья. Выступая с этой инициативой в сентябре 2005 г., В.В. Путин подчеркнул, что на данных направлениях будут сконцентрированы усилия всех ветвей власти, использованы современные методы управления, ориентированные на результат.1

Важная роль в реализации национальных проектов отводится межсекторному государственно-частному партнерству, социальному диалогу между представителями органов власти всех уровней, бизнеса, общественных объединений, различных социальных и профессиональных слоев населения. Координацию этой работы осуществляют Совет при Президенте РФ, общественные советы и комиссии по нацпроектам, созданные во всех Федеральных округах при Полномочных представителях Президента РФ, а также в большинстве регионов и многих муниципальных образованиях.

' ПутинВ.В. ВыступлениенавстречесчленамиПравительстваРФ, руководствомФедерального СобранияРФичленамиПрезидиумаГоссовета// Российскаягазета, 2005, 7 сентября.

На федеральном уровне создан экспертный совет по реализации нацпро-ектов и демографической политике, в состав которого вошли, наряду с высшими должностными лицами, представители бизнеса и науки.2 Главными направлениями деятельности экспертного сообщества определены: выработка идей, рекомендаций по модернизации сфер, включенных в нацпроекты, и наблюдение за реализацией конкретно намеченных мер.

Активно включились в процесс реализации нацпроектов Общественная палата РФ, Российская трехсторонняя комиссия по урегулированию социально-трудовых отношений, общественные палаты и трехсторонние комиссии субъектов РФ.

В процессе реализации национальных проектов происходит становление и развитие новых форм социального диалога, государственно-частного партнерства. Подтверждением этого является создание инвестиционных, венчурных фондов, внедрение эндаумента, аутосорсинга и других новых механизмов и технологий консолидации усилий власти, бизнеса, общества и граждан.

Активизировался законотворческий процесс, сокращаются сроки претворения в жизнь законодательных инициатив по нацпроектам. «Если обычно, - как подчеркивал Президент РФ Д.А. Медведев, - чтобы закон заработал, требуется два-три года, то инициативы, касающиеся нацпроектов, начинают действовать через два-три месяца, в результате «можно быстро воплотить интересные, позитивные для страны идеи».3

Как свидетельствует отечественный и мировой опыт, основными формами государственно-частного партнерства являются договоры, контракты, концессионные соглашения о взаимодействии государства и бизнеса в тех или иных отраслях и сферах, в использовании производственных мощностей, руководстве предприятиями, развитии конкретных территорий, топливно-энергетических комплексов и т.д.

Под государственно-частным партнерством подразумевается сотрудничество между государственными учреждениями и предприятиями, организациями бизнеса, а также между государственными предприятиями и региональными корпорациями, направленное на достижение общих социально-экономических целей, на повышение качества жизни.

Государственно-частное партнерство получило широкое распространение за рубежом и, прежде всего, в Западной Европе. В марте 2005 г. Совет Европы официально рекомендовал европейским странам активнее использовать его механизмы для инфраструктурных преобразований.4

О необходимости развития государственно-частного партнерства в нашей стране достаточно четко обозначено в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ,5 в Концепции административной реформы, утвержденной Правительством РФ на 2006-2008 гг.

2СытникА. Тризадачидляэксперта// Российскаягазета, 2007, 3 февраля.

3 См. Российскаягазета, 2007, 3 февраля.

4 См. ЧижовС. Бизнесигосударствоводноморкестре//Российскаягазета, 2005, 28 декабря.

5 ПутинВ. В. ПосланиеФедеральномуСобраниюРоссийскойФедерации/ /Российскаягазета, 2006, 11 мая.

Для развития государственно-частного партнерства создается правовая база. В 2005-2006 гг. приняты Законы РФ: «О концессионных соглашениях» (июль 2005 г.), «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (декабрь 2005 г.), «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд» (июль 2005 г.), «Об автономных учреждениях» (ноябрь 2006 г.), а также ряд законов, касающихся деятельности некоммерческих организаций, выполняющих работы в области образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и науки.

Государственно-частное партнерство получает интенсивное развитие в процессе реализации национальных проектов. В сельском хозяйстве, к примеру, намечено привлекать частные инвестиции в объемах до 94 процентов от общей доли предполагаемых вложений.

В сфере образования, как известно, поддержана инициатива предпринимателей по финансированию крупнейших университетов посредством специальных фондов развития. Перед органами государственной власти поставлена задача совершенствования законодательства, стимулирующего такие расходы и создающего необходимые гарантии как со стороны государства, так и бизнеса, и учебных заведений. Намечено организовать работу по созданию таких механизмов на уровне Правительства РФ.

Примером конструктивного социального партнерства является разработка Министерством образования и науки РФ совместно с общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» проекта участия бизнеса в оценке эффективности и качества профессионального образования. Данный проект предполагает внедрение практики рейтингования вузов с участием работодателей по конкретным показателям, учитывающим:

а) усилия вуза по обеспечению качества подготовки современных специ алистов;

б) востребованность выпускников вуза у работодателей;

в) карьерное продвижение выпускника вуза, в том числе с учетом уровня оплаты труда и т.д.

Соглашением предусмотрены меры по повышению прозрачности деятельности высших учебных заведений, информированию общественности о результатах выполнения принятых сторонами обязательств.

Активизация государственно-частного партнерства происходит по целому ряду причин, а именно как результат:

• «разгосударствления», новой оценки роли государства, его террито риальных органов власти, осуществляющих функции управления и произ водства услуг;

• реализации аутосорсинга, как механизма передачи функций с государс твенного на общественный уровень;

• объективной необходимости поиска конструктивных решений по раз грузке бюджетов путем совместных усилий органов власти и предприниматель ской инициативы;

• постоянной корректировки предоставления социальных услуг насе лению и организации их выполнения, требующей кооперации с частным сек тором;

• наметившейся тенденции преодоления существующих предубеждений в части того, что частные предприятия преследуют первоочередные экономические цели и не несут социальной и общественно-политической ответственности.

В России идеи государственно-частного партнерства довольно активно продвигаются Минтрансом. По его инициативе в канун 2006 г. начали работать первые в нашей стране крупные инвестиционные проекты. В декабре 2005 г. Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) и входящее в структуру «Группы Альянс» ОАО «Нефтепорт» заключили соглашение по развитию морского торгового порта Находка.

В декабре же 2005 г. по инициативе Минтранса заключено трехстороннее соглашение между администрацией Новосибирской области, ОАО «Аэропорт Толмачево» и инвестиционной группой «Промышленное развитие». Взаимодействие бизнеса и власти в рамках авиализинговой компании «Илюшин Финан Ко» позволяет поддерживать отечественное авиастроение, наладить производство на Воронежском и Ульяновском градообразующих предприятиях.6

В государственно-частном партнерстве важнейшим является взаимное доверие. Именно на этой основе происходит процесс формирования региональных отраслевых кластеров, которые создаются в результате совместных усилий бизнеса и органов власти субъектов РФ.7

Примерами такого рода кластеров в России могут быть Самарский автомобильный кластер (г. Тольятти); автомобильный кластер в Ленинградской области, созданный на базе заводов по сборке автомобилей «Форд», «Тойота»; кинематографический кластер в Московской области. Эти кластеры достигли за истекшие пять лет впечатляющего прогресса с точки зрения роста конкурентоспособности.

Государственно-частное партнерство получило эффективное развитие в Красноярском крае, где на его основе реализуется соответствующий пилотный проект. Данный проект представляет собой, как констатирует губернатор края А. Хлопонин, так называемую «корпорацию развития», в которую включены источники федерального, регионального бюджетов и частного бизнеса.

Структуры частного бизнеса в этом проекте представляют: «Роснефть», «Базелом», ряд компаний, заинтересованных в строительстве целлюлозно-бумажного комбината металлургической отрасли. На первом этапе реализации данного проекта государство инвестирует 800 млн. долларов, а частный бизнес- 5 млрд. долларов. С учетом нефтегазового комплекса бизнес вложит свыше 22 млрд. долларов, из них около 4 млрд. долларов - инфраструктурные инвестиции, в основном трубопроводы.8

Зарубежный опыт и отечественная практика показывают, что сами по себе частные предприятия не более продуктивны и эффективны, чем общественные и государственные во многих отраслях, особенно социальной сферы. Тем не менее, на этапе коренной ломки, структурных преобразований всей экономики

государственным предприятиям и учреждениям выгодно государственно-частное партнерство. Именно оно способно содействовать реализации программ социально-экономической модернизации с наименьшими издержками и потерями для общественного сектора.

6 См. ЛебедевА, ГринбергР. Шансдляроссийскойэкономики/ /Известия, 2006, 13 февраля.

7 Примечание: Региональныеотраслевыекластерысостоятизтрехорганизационныхуровней: пер вый - лидирующиекомпании, занимающиесяэкспортомпродукции, услугзапределырегиона; второй - этосетьпоставщиков - т.е. мелкиеисредниепредприятия, поставляющиеуслугидля ключевойкомпании; третий - этобизнес-климат; этоорганизации, обеспечивающиеключевуюком паниючеловеческими, финансовымиресурсами, инфраструктурой.

8 См. ХлопонинА. Нашегосударствопредставляетсобойкентавра//Коммерсант, 2005, 6 декабря.

Но для этого необходимы новые законодательные акты, разработка мер по созданию механизма регулирования процессов взаимодействия органов власти и бизнеса, обеспечению контроля за выполнением принимаемых договоров и соглашений. Причем контрольные функции должны осуществляться совместно органами власти, бизнеса и негосударственными общественными организациями, так как доходы от таких предприятий и учреждений идут и в бюджеты соответствующих уровней, и самих предприятий и учреждений. В этой связи создаются наблюдательные советы, в которые входят представители институтов власти, бизнеса и трудовых коллективов.

Система государственно-частного партнерства может быть реально усовершенствована включенностью в данный процесс негосударственных некоммерческих общественных организаций, в том числе представляющих интересы крупного, среднего и мелкого бизнеса.

Обеспечивая представительство и защиту интересов различных социальных групп, слоев, общественные организации квалифицированно и конструктивно участвуют в дискуссиях, консультациях, экспертных оценках по актуальным проблемам социально-экономического и политического развития, осуществляют контроль за их реализацией.

Тем не менее, отношение к государственно-частному партнерству неоднозначное. Многие видят в нем ключ к экономическому прорыву. Другие усматривают угрозу государству, высказывая опасения по поводу того, что правовая непроработанность данного процесса может привести к очередному прокачиванию бюджетных средств в коммерческие структуры.

В социально-политическом аспекте выдвигаются, к примеру, следующие вопросы: не является ли государственно-частное партнерство очередным этапом приватизации государственных предприятий и учреждений социальной сферы? Не приведет ли это к резкому повышению оплаты за социальные услуги, в том числе в сферах образования, здравоохранения и других? В свою очередь предприниматели опасаются усиления роли государства и его вторжения в бизнес-сферу. В этой связи они высказывают суждения о том, что государство, овладев капиталом и новыми технологиями, используя административный ресурс, может стать победителем в конкуренции с бизнесом. К тому же, в случае наметившихся экономических потерь оно может увеличить налоги и пошлины с налогоплательщиков, что, соответственно, отразится на интересах частного бизнеса.

Наконец, возникает целый ряд вопросов организационного характера, в частности о механизмах регулирования данных взаимоотношений, которые сформулированы, например, в недавно принятом Законе РФ «Об автономных учреждениях». В нем предусмотрено создание наблюдательных советов, в которые входят представители власти, бизнеса и работников. При этом количество представителей органов власти в наблюдательных советах, как записано в законе (см. ст.10.), должно превышать одну треть от общего числа членов наблюдательного совета, а число представителей работников автономных учреждений не может превышать одну треть членов наблюдательного совета.

Такой подход уже сейчас вызывает обоснованные недоумения, и высказываются предложения внести поправки в закон, увеличив численность представителей работников в наблюдательных советах автономных учреждений до 50% от их общего числа. Думаю, что в данном случае следует руководствоваться принципом паритетности представительства сторон в наблюдательных советах.

В течение пятнадцати лет органы власти нашей страны всемерно содействовали развитию социального партнерства. Сложилась система соглашений и договоров, но с реорганизацией структуры госуправления, принятием 131, 199 Законов РФ, период стимулирования социального партнерства завершился. Подтверждением этого может служить то, что отдельные министерства уходят из своих отраслевых профсоюзов и вступают в профсоюз госучреждений и общественного обслуживания (Минпромэнерго, Минюст и др.). Теперь социальное партнерство в сфере трудовых отношений будет развиваться только на основе взаимной заинтересованности администраций, профсоюзов и работодателей.

Социальному партнерству на муниципальном уровне воздвигнут также барьер 131-м Законом РФ «О местном самоуправлении». В соответствии с данным законом муниципальные образования могут заключать соглашения, но по вопросам местного значения. Однако социально-трудовые отношения не включены в перечень полномочий местного значения. В этой связи поставлена проблема законности не только вновь разрабатываемых, но и уже принятых на этом уровне соглашений.

В условиях реально существующих в современной России различных моделей демократии совершенствование и развитие социального диалога, государственно-частного партнерства связано с массовыми проявлениями социальных конфликтов, противоречивыми утверждениями относительно границ между публичной, частной и политической сферами.

Учитывая это, очень важно, совершенствуя систему социального партнерства, не ограничиваться анализом состояния только лишь договорных отношений или взаимно сориентированных действий. Целесообразно учитывать глубинные интересы, проявления позиций некоммерческих организаций, бизнес-структур во взаимодействии с государством и осуществлять анализ состояния партнерских отношений на основе интегрированных измерений.

Данный подход в социологии и политологии называют «многомерным структурным выяснением», основные направления которого составляют четыре измерения:

- интеракционное, т.е. взаимодействие на основе договоров, соглашений, взаимно сориентированных действий;

- нормативно-институциональное, с учетом анализа существующих соци ально-экономических и этических норм, правил, стандартов, социальной ответс твенности и уровней участия соответствующих формальных и неформальных институтов социального диалога;

- идейно-политическое - как совокупность идей, убеждений, ценностей, взглядов, брендов и т.д.;

- координационно-ресурсного агрегирования интересов, возможностей, регулирования процесса доступа к общественным благам (богатству, власти, знаниям, престижу, и т.п.).

При этом необходимо осуществлять совершенствование социального партнерства на основе интегративного учета выше названных измерений не отдельно, не по очереди каждого из них, а в их одновременных многосторонних проявлениях.

Данный подход будет способствовать повышению результативности социального партнерства и выявлению наиболее острых противоречий, выражающихся:

• в аномии (отклонениях от норм);

• в социальной фрустрации, характеризующейся проявлениями гнетуще го напряжения, отчаяния, тревоги, нарастанием конфронтационности, агрессив ности во взаимоотношениях сторон;

• в ложно соотнесенных позициях бизнес-структур, некоммерческих орга низаций, основанных на ошибочных (а возможно, преднамеренно ошибочных) толкованиях норм права, или вызванных скрытыми реальными причинами пове дения представителей органов власти.

Игнорирование процессов нарастания подобного рода противоречий может привести к отказу в легитимации, т.е. признании законности тех или иных полномочий и действий сторон, в том числе органов власти.

И, соответственно, обращаясь к четырехуровневому измерению состояния партнерских взаимоотношений на современном этапе, предоставляются возможности оптимизации процесса становления идентичности и социальной ответственности за выполнение принятых обязательств, в том числе в реализации приоритетных национальных проектов.

В зависимости от того, как будут решены основные проблемы взаимоотношения государства, бизнеса и НКО, развитие политического процесса может пойти по одному из двух основных вариантов.

Первый вариант - «корпоративно-бюрократический». В результате неспособности вырабатывать альтернативные эффективные и социально-значимые решения новая система, которую власть предлагает бизнесу и обществу, может «задохнуться». Правительство в целом сохраняет монополию на полномочия. При разработке государственной политики будут учитываться, прежде всего, интересы влиятельных бюрократических кланов и ведомств, а также интересы той части бизнес-сообщества, которая располагает сильными корпоративными организациями и разветвленными политическими сетями.

Второй вариант - гражданско-модернизационный. В этом случае, если участникам системы государственно-частного партнерства, и, прежде всего, бизнесу, некоммерческим организациям, удастся «нарастить» полномочия и укрепить автономию, можно надеяться на то, что они превратятся в полноценных конкурентов чиновникам в подготовке решений по важнейшим вопросам государственной политики.

Партнерские взаимоотношения могут пойти дальше, к делегированию полномочий и функций от государства к бизнесу, институтам формирующегося гражданского общества. Данный вариант развития может привести к созданию реально действующих «саморегулируемых» институтов во всех секторах экономики и сферах общественной жизни.

При втором варианте можно будет говорить, что потенциал государственной публичной политики сможет эффективно проявиться в достаточно полной мере. Если же развитие пойдет в рамках первого варианта, то придется констатировать, что произошло необратимое сокращение открытости власти, а, соответственно, и результативности государственной политики. Пока вопрос о том, по какому варианту пойдет развитие партнерства государства, бизнеса и НКО, остается открытым.

Многое будет зависеть от способности осознания того, что цивилизационный подход, уровень современной политической культуры российского общества являются одновременно предметом и объектом происходящих изменений, а также важнейшим фактором, способствующим поддержанию конструктивного социального диалога и порядка в современном обществе.

Очень важно учитывать, что негосударственные институты в России очень молоды. Они ещё слабо укоренены и не обладают необходимыми ресурсами для успешной работы в новой системе. В этой ситуации будущее партнерства зависит от политической опоры на цивилизованный социальный диалог в выработке стратегии государственной политики.

Если высшее политическое руководство сохранит ориентацию на последовательную гражданско-модернизационную модель, новая система будет развиваться в направлении, близком к цивилизованному варианту.


Возврат к списку




Мгновенные сообщения XMPP