Вернуться к обычному виду





Первый раз на сайте?

Информационные материалы и издания просветительских организаций

Скачать полный текст статьи на свой компьютер можно на странице Каталог статей

24.03.2010

Взаимодействие органов прокуратуры и общественности в сфере правового просвещения Опыт и перспективы

Взаимодействие органов

прокуратуры и общественности

в сфере правового просвещения

Опыт и перспективы

Б.Н. Пантелеев

Ст. научный сотрудник

НИИ проблем укрепления законности и правопорядка

при Генпрокуратуре РФ, советник юстиции, к.ю.н.

В настоящее время одной из самых актуальных задач является обеспе­чение всемерной поддержки обществом решаемых правоохранительной сис­темой стратегических задач, которые были сформулированы еще в 2004 г. в выступлении В.В. Путина: «Это вопросы обеспечения единства страны, укреп­ления государственных структур и доверия к власти, создания эффективной системы внутренней безопасности».1

По мере возникновения и развития в России институтов гражданско­го общества все более остро встает вопрос о взаимодействии правоохрани­тельных органов и судов с представителями прессы и неправительственных некоммерческих организаций. Проведенные специальные исследования про­демонстрировали парадоксальную ситуацию: при объективной необходимос­ти и очевидной взаимной выгодности налаживания конструктивных связей, на практике вместо делового сотрудничества повсеместно возникают конфликт­ные ситуации, явно не способствующие повышению престижа правоохрани­тельных органов и судебной системы.2

В Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года, закреплено, что Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное право­вое государство с республиканской формой правления. Правовому государс­тву, при всем многообразии его проявлений, присущи три основополагающих признака: верховенство права в организации и деятельности публичной власти, наличие гражданского общества, свободно и независимо функционирующего параллельно с государством, и эффективно действующей системы разделе­ния властей.

Система управления любого демократичного общества формируется как открытая система, жизнеспособность которой зависит и от устойчивости внутрисистемных отношений, сбалансированности составляющих ее элемен­тов, и от степени адаптивности к изменяющимся внешним условиям, но особен­но от успешности функционирования механизмов связей с общественностью, обеспечивающих информационные обмены. В основе современного граждан-

' ВыступлениеВ.В. ПутинанарасширенномзаседанииПравительствасучастиемглавсубъектовРФ

13 сентября 2004 года. - Российскаягазета, 14.09.04 г. 2 РатиновА.Р., ЕфремоваГ.Х., КрозМ.В., СимоновА.К. Средствамассовойинформацииисудебная

властьвРоссии (проблемывзаимодействия). - М.: Фондзащитыгласности. 1999. с.49.


ского общества лежит идея транспарентности и гармоничного взаимодействия власти со всеми институтами общества. Построение правового демократичес­кого государства и эффективное решение задач обновления всех сфер жиз­недеятельности общества в России выдвигает в числе кардинальных проблему установления и поддержания реальных правовых связей между гражданином и государственными институтами, между общественностью и органами власти, которая рассматривается как неотъемлемая часть процесса расширения де­мократии, свободы слова, самоуправления народа.

Бесспорно, что правовые знания, своевременная и достоверная ин­формация о деятельности правоохранительных органов сегодня необходимы всем. Недостаточная правовая информированность населения, пассивность в этом вопросе некоторых должностных лиц, невысокий уровень их правовой культуры, отсутствие или неэффективность каналов качественной передачи информации во многих случаях служат причиной грубых нарушений закона, ущемления прав и свобод граждан.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, ут­вержденной Президентом России 09.09.2000 г., сделан вывод о том, что «не­обеспеченность прав граждан на доступ к информации, манипулирование информацией вызывают негативную реакцию населения, что в ряде случаев ведет к дестабилизации социально-политической обстановки в обществе». Низкая правовая грамотность и неполная информированность населения обос­нованно расценивается сегодня как потенциальная угроза безопасности стра­ны, поскольку препятствует эффективному использованию правовых средств для компетентного комплексного участия в управлении государственными и общественными делами3

Правовая информированность способствует добросовестному осущест­влению юридических обязанностей, реальному воплощению законодательных актов в практические дела и поступки людей. Наличие эффективно работа­ющих в двустороннем режиме связи «каналов трансляции» дает возможность компетентно судить обо всех процессах и явлениях правовой жизни, воспи­тывает уважение к закону и людям, его олицетворяющим, содействует ут­верждению в общественной жизни социальной справедливости, искоренению бюрократизма, формирует правовую культуру и обеспечивает гражданскую активность личности. «Чтобы граждане были в состоянии иметь точку зрения в общественных делах, они должны иметь доступ к информации. Это является предпосылкой для того, чтобы граждане испытывали интерес к проблемам об­щества и чувствовали ответственность за их решение».4

Очевидно, что нельзя точно выполнить требования норм права, не зная их содержания. Однако реальность сегодня такова, что даже люди, стоящие на переднем крае борьбы с преступностью и обязанные по своему положению обладать высоким уровнем профессиональной культуры, на самом деле узко­ведомственно и местнически трактуют само понятие законности, подвержены различным видам деформации правового сознания, таким, как страх перед

3 Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. - Российская газета,
12.09.2000.

4 БелыхА.Г., ВодовозоваТ.В. Конституционно-правовыеисоциально-экономическиеаспектыде­
ятельностиСМИ./ Сб. статей // Отв. ред. МишальченкоЮ.В. - СПб.: СПбГУ, 1996. - С.95.


гласностью процедуры и результатов своей работы, тотальный правовой ни­гилизм, выражающийся в девальвации ценностей права, игнорировании дейс­твующих законов, недооценке их регулирующей социальной роли.5

В ответ на вызов времени всеобщих реформ правоохранительные и су­дебные органы России стали активно разрабатывать новые принципы своего участия в процессах информационных обменов. Во главу угла, как правило, ставился сбалансированный подход, позволяющий учесть как интересы об­щества, так и гарантии качественного решения собственно ведомственных вопросов.

Специфика построения и принципы деятельности прокуратуры в России таковы, что этот государственный орган всегда идентифицировался и прямо олицетворялся с Законом. Соответственно сотрудники прокуратуры воспри­нимались не только как носители идеи законности, но и как пропагандисты, лично разъясняющие тексты действующего законодательства. Именно в этом главном, «естественном» направлении всегда строилась работа прокуратуры с общественностью и СМИ. Обязанности по пропаганде законов возлагались формально на каждого сотрудника, а координировать эту работу обязаны были специальные отделы по систематизации и пропаганде законодатель­ства. При этом в качестве «обратной» связи традиционно рассматривались наиболее сознательные журналисты и представители грамотной в правовом отношении общественности, предполагалось, что они будут своими конкрет­ными делами оказывать повседневную практическую помощь прокуратуре и другим правоохранительным органам в их многогранной работе по укрепле­нию законности.

Другим общепризнанным каналом связи с общественностью служили письма и заявления граждан, сообщения общественных организаций, публи­кации средств массовой информации по вопросам законности и охраны пра­вопорядка, которые надлежало ставить на специальный учет, рассматривать и непременно реагировать на них в установленном порядке. Но главным образом общественные организации традиционно рассматривались в качестве одного из объектов прокурорского надзора.

В соответствии со ст. 42 «Положения о Прокуратуре СССР» Президиум Верховного Совета СССР постановлением от 7 апреля 1956 года утвердил структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР. В качестве самосто­ятельных подразделений для реализации поставленных целей предусматри­вались:

1) Отдел систематизации законодательства (возглавлялся помощником
Генерального прокурора СССР, в составе - прокуроры и специалисты-библи­
ографы). Приказом Генерального прокурора СССР № 114 от 2 декабря 1965
года на них была возложена обязанность оказывать помощь прокурорам и сле­
дователям в изучении законов и издавать ежемесячный «Бюллетень текущего
законодательства», который периодически рассылался на места.

2) Журнал «Социалистическая законность», издаваемый совместно с
Министерством юстиции и Верховным Судом СССР, зарекомендовавший себя
как авторитетная трибуна для распространения передового опыта работы и
актуальной информации о делах и людях прокуратуры.

5 МарвикК.М. Вашеправонаправительственнуюинформацию. - СПб.: Манускрипт, 1996. - С. 14.


3) Методический совет, в обязанности которого, в частности, входило ре­гулярное предоставление ведомственных планов издания методической лите­ратуры, а также выработка рекомендаций по информационному обеспечению деятельности системы органов прокуратуры.

В указанном Положении также предусматривалось, что организационные и идейно-воспитательные мероприятия по предупреждению правонарушений прокуратура осуществляла на плановой основе, совместно с коллективами тру­дящихся и их общественными организациями. Важно отметить, что в этом слу­чае общественность, прежде всего партийные, комсомольские и профсоюзные организации, уже не рассматривались как объект для прокурорского надзора. Напротив, в этом смысле, с поправкой на конкретно-исторические условия, можно говорить о равноправном сотрудничестве в решении задач укрепления законности. Накопленный в данной сфере опыт очень ценен, и его важно учиты­вать при воссоздании комплексной системы профилактики правонарушений.

На практике специально уполномоченные представители обществен­ности участвовали в прокурорских проверках исполнения закона, помогали вскрывать и устранять различные правонарушения, оказывали содействие прокуратуре в контроле за выполнением конкретных предложений по уст­ранению причин и условий, порождающих эти нарушения. Такая совместная деятельность вполне может быть определена уже как полноценное взаимо­действие в вопросах укрепления законности.

Важную часть работы советской прокуратуры по предупреждению пра­вонарушений составляли мероприятия по пропаганде правовых знаний.

В приказе Генерального Прокурора СССР № 72 от 19 сентября 1962 года «О мерах по повышению идейно-политического уровня и деловой квалифи­кации прокурорско-следственных кадров» было отмечено: «Доклады, лекции, беседы, выступления прокуроров в печати, по радио, телевидению, участие в работе народных университетов правовых знаний, проведение семинаров с работниками исполкомов и другие формы массово-разъяснительной деятель­ности являются действенными методами предупреждения совершения право­нарушений отдельными должностными лицами и гражданами».6 Этот документ дополнительно ориентировал всех сотрудников прокуратуры на активное учас­тие в пропаганде действующих законов в трудовых коллективах и обществен­ных организациях. Базовым партнером в реализации этих дальновидных целей традиционно было Всероссийское общество «Знание», с которым отечествен­ные прокуроры заключали как ежегодные, так и долговременные соглашения о взаимодействии. Такая форма работы зарекомендовала себя настолько ус­пешной, что даже через много лет после распада СССР о ней положительно отзываются как ветераны правового просвещения, так и благодарные посто­янные слушатели многочисленных курсов Общества «Знание».

Закон СССР о Прокуратуре СССР, принятый на второй сессии Верховного Совета СССР десятого созыва 30 ноября 1979 года, уделял значительно боль­ше внимания данному направлению деятельности.7 Хотя в силу реальной по­литико-правовой обстановки СМИ фактически не рассматривались в качестве самостоятельного субъекта полноценного взаимодействия, предполагалось,

6 КомментарийкПоложениюопрокурорскомнадзоревСССР. - М.: ЮрЛит, 1968. - С. 45.

7 ЗаконСССРоПрокуратуреСССР. - М.: Юридическаялитература, 1980.


что газеты и другие СМИ автоматически, без специальных усилий и затрат принимают к публикации все исходящие из органов прокуратуры материалы. Взаимоотношения строились фактически по вертикали, на основе принципа директивности, а не диспозитивности - равенства сторон.

В ст.3 указанного закона в качестве основных направлений деятельнос­ти прокуратуры предусматривалось участие каждого сотрудника органов про­куратуры в пропаганде законов. В ст.4 к основным принципам организации и деятельности прокуратуры были отнесены взаимодействие с общественными организациями и трудовыми коллективами, опора на активную помощь граж­дан в деле укрепления правопорядка.

Необходимость делового взаимодействия была официально признана, и органам советской прокуратуры в качестве важной задачи предписывалось постоянно укреплять и развивать свои связи с общественностью. В качест­ве положительно зарекомендовавших себя универсальных форм таких свя­зей рассматривалось участие в деятельности прокуратуры представителей общественности в качестве общественных помощников прокуроров, а так­же координация работы всех правоохранителей на базе курсов повышения квалификации и правового просвещения Общества «Знание». Осмысление этого ценного опыта с современных позиций представляется необходимым для возрождения полноценной системы профилактики правонарушений на современном уровне.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет свои надзорные и иные функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.8 Абсолютно все направления деятельности прокуратуры напрямую согласуются с положением ст. 2 Конституции РФ, про­возглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью, а их призна­ние, соблюдение и защиту - обязанностью государства.

Таким образом, при кропотливой реализации данной функции на каж­дой из перечисленных стадий общественность способна оказать конкретную помощь органам прокуратуры и системе правосудия в целом. Поэтому важ­но заблаговременно и правильно определить формы и методы такой под­держки, установить пределы совместной компетенции при осуществлении этого взаимодействия.

Исследование показывает, что сегодня многие общественные объеди­нения и СМИ в России не только провозглашают, но и фактически занимают конструктивную позицию всемерного содействия правоохранительным орга­нам, прокуратуре и суду в укреплении законности. В случае если контактиру­ющие стороны находят общее понимание целей и методов взаимодействия, не пытаются скрывать или подменять цели сотрудничества и диктовать друг другу неприемлемые условия, а сотрудничают в режиме диалога, то эффективность работы неизмеримо возрастает.

Периодически проводимые исследования показывают, что прокуратура на практике становится все более открытой для сотрудничества с различными

8 ЗаконРФ«Опрокуратуре»от 17.01.1992 г. 2202-1 вредакцииот 22.08.04 г. 122-ФЗ. БасковВ.И. Прокурорскийнадзор - М.: ИздательствоБЕК, 1995. - С. 108.


структурами гражданского общества, ориентируясь в своей деятельности на использование возможностей неправительственных организаций и прессы для реализации своих функций по обеспечению законности в области соблюдения прав и свобод граждан, правового просвещения и формирования положитель­ного отношения населения к органам прокуратуры.

Как следует из анализа результатов проведенных социологических оп­росов, большинство прокурорских работников искренне считает своим глав­ным назначением защиту прав и свобод граждан, оказание помощи наименее защищенным слоям населения и восстановление социальной справедливости.9 Респонденты признают: для того, чтобы такая работа была результативной и лю­ди чувствовали себя защищенными от преступных посягательств и произвола чиновников, необходима активная повседневная поддержка усилий прокурату­ры самыми широкими слоями общественности. Специфика прокуратуры заклю­чается в том, что этот орган государства создан исключительно для того, чтобы осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, и в этом смысле сам он должен быть образцовым олицетворением закона. Особенно это важно учитывать при планировании профилактической работы и осущест­влении внешних связей, взаимодействии с журналистами, работниками других творческих союзов и общественных объединений. Следовательно, выполнение специфических полномочий в рамках надзорных функций не следует смешивать с организацией делового взаимодействия с общественностью и СМИ, категори­чески избегая в сфере правового просвещения конфликта интересов.

Поэтому прокурорам следует учитывать, что целью взаимодействия с общественными организациями и СМИ является не осуществление надзора за этими структурами гражданского общества или общественный контроль за качеством работы прокурора, а создание условий и возможностей для оказа­ния общественностью реальной помощи органам прокуратуры в обеспечении законности в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также, как следствие предпринятых мер, рост юридической грамотности и ав­торитета прокуратуры в глазах населения.

Следовательно, предметом взаимодействия прокуроров с общественнос­тью и СМИ является обеспечение соблюдения Конституции и законов страны, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров государства в целях защиты прав и свобод человека и граждани­на, законности и правопорядка, борьбы с преступностью, совершенствования правового регулирования общественных отношений. Поэтому необходимо поддержать утверждение, что в рамках осуществления данной функции проку­рор вправе реализовывать следующие полномочия:10

- заключать соглашения о сотрудничестве;

- подготавливать совместно с представителями общественности и СМИ
проекты перспективных направлений и приоритетов профилактики правона­
рушений в конкретной сфере;

9 Социально-психологическоесамочувствиепрокурорскихработниковкакфакторповышенияэф­
фективностидеятельностиоргановпрокуратуры. Сборникнаучн. трудов / Подред. д. ю. н., проф.
А.Я. Сухареваид.ю.н. Г.Х. Ефремовой. - М.: НИИпроблемукреплениязаконностииправопорядка,
2002. - С.53.

10 ГерасимовС.И., РябцевВ.П. Модельныйзаконопрокуратуре (проект). - М.: НИИпроблемукреп­
ления
законностииправопорядка, 2000. С.37.


- принимать участие в совместной разработке проектов программ борь­
бы с преступлениями, иными правонарушениями;

- обмениваться информацией, статистическими данными;

- вносить предложения и рекомендации по защите прав и свобод чело­
века и гражданина;

- разъяснять требования Закона по конкретным обращениям о предус­
мотренном порядке защиты прав и свобод человека и гражданина.

Исследование показывает, что при взаимодействии с общественностью и СМИ прокурор в соответствии со своими полномочиями использует сле­дующие нормативные правовые акты: информация, соглашение (договор) о сотрудничестве, программы согласованной деятельности, предложения, рекомендации, разъяснение законов. Важно отметить, что данный перечень не является закрытым, и практика его реализации на местах многообразна. Крайне важно сохранить и по возможности восстановить ранее успешно за­рекомендовавшие себя формы взаимодействия с общественностью. Такие, например, как долговременные соглашения с просветительскими организа­циями о совместной деятельности по правовому просвещению населения и профилактике правонарушений.

В приказе Генерального прокурора РФ «О задачах органов прокура­туры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенс­твованию общественных связей» от 8 июля 1998 г. № 45 отмечается, что активный процесс совершенствования законодательства об общественных организациях граждан требует от органов прокуратуры кардинально новых подходов к совершенствованию общественных связей.11 Активизация связей с общественными объединениями и прессой укрепляет авторитет прокура­туры, повышает степень доверия к ней, позволяет не только предметно по­казать общественную роль прокуратуры в обеспечении защиты интересов человека, укреплении режима законности и правопорядка, но и реально вли­ять на формирование общественного мнения о ее деятельности, способство­вать воспитанию уважительного отношения к закону. Считая принципиально важными вопросы поддержания более тесных связей с общественными ор­ганизациями, Генеральный прокурор РФ предложил всем подчиненным про­курорам осуществить меры по совершенствованию общественных связей в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина. В п.1 данного приказа пред­ложено рассматривать эту деятельность как одну из важнейших служебных обязанностей прокуроров. При этом следует учитывать, что возникновение и реализация организационно-правовых форм взаимодействия не связаны с жесткими требованиями процедуры. Они складываются в результате осоз­нания участниками насущной потребности сотрудничества на основе взаи­мопомощи для более эффективного решения общих целей и задач. Следует отметить, что организационные формы взаимодействия с общественностью и СМИ отличаются от сугубо процессуальных форм деятельности органов прокуратуры тем, что они более многообразны. Они могут быть постоянными и временными, носить как официальный, так и рабочий характер, осущест-

" СборникосновныхприказовиуказанийГенеральногопрокурораРоссийскойФедерации. - М.: НОРМА, 1999. С.551.


вляться как по согласованию сторон, так и по реко-мендации других субъек­тов, строиться на прямых связях или опосредованно.

Таким образом, в рамках конструктивного диалога с общественными объединениями и СМИ прокуратура может сегодня более эффективно и с меньшими затратами решать следующие задачи:

• принимать меры по предупреждению, пресечению и устранению нару­
шений Конституции и законов, прав и свобод человека и гражданина;

• привлекать к ответственности лиц, нарушивших закон, совершивших
преступления;

• принимать меры к возмещению материального и иного ущерба, причи­
ненного правонарушением;

• выявлять потребностей правового регулирования в различных сферах
общественных отношений;

• информировать широких слоев населения о деятельности органов
прокуратуры по обеспечению законности;

• вести правовое просвещение, пропаганду действующего законода­
тельства, содействовать воспитанию законопослушной гражданской позиции;

• формировать положительный образ органов прокуратуры и ее сотруд­
ников в общественном сознании.

При этом общественные организации и СМИ выступают в качестве рав­ноправных партнеров делового взаимовыгодного сотрудничества в решении общественно значимых задач.

Необходимо отметить, что сегодня государственный подход в сфере сотрудничества с правоохранительными органами в вопросах организации долговременных деловых и конструктивных связей с общественностью (в ли­це представителей научно-просветительских, центральных и региональных общественных организаций) может реально способствовать правовому про­свещению граждан и реализации на практике принципов законности и право­порядка.


Возврат к списку




Первый раз на сайте?